L’Industrial Accelerator Act
La proposta della Commissione europea per la manifattura strategica, tra preferenza europea e negoziato tra Stati membri
Paolo Volterra 
Il 4 marzo 2026 la Commissione europea ha presentato la proposta di regolamento “Industrial Accelerator Act”, che fissa l’obiettivo di portare la manifattura al 20% del PIL dell’Unione entro il 2035 e introduce quattro strumenti operativi: requisiti di contenuto europeo e di basso contenuto di carbonio negli appalti pubblici e negli schemi di sostegno, controlli sugli investimenti diretti esteri in settori strategici emergenti, aree dedicate all’accelerazione della manifattura industriale e un permitting semplificato. Il testo è ora in negoziato tra Consiglio e Parlamento europeo, con una frattura tra Stati membri sul grado di apertura del criterio di preferenza europea, e alimenta un dibattito aperto tra chi lo giudica eccessivamente protezionista e a rischio di contenzioso commerciale internazionale e chi lo ritiene invece troppo limitato nella portata.
Industrial Accelerator Act, politica industriale UE, Made in EU, screening investimenti esteri, decarbonizzazione industriale, mercato unico
1 Il contesto: una quota manifatturiera in calo strutturale
La manifattura rappresenta oggi il 14,3% del prodotto interno lordo dell’Unione europea, contro il 17,4% registrato nel 2000, mentre impiega il 18,3% degli occupati e genera il 26,2% delle emissioni di gas serra dell’Unione [1]. Tre settori considerati strategici dalla Commissione — le industrie ad alta intensità energetica, le tecnologie a zero emissioni nette e l’automotive — pesano solo per circa il 15% della produzione manifatturiera complessiva, ma svolgono un ruolo sistemico come fornitori a monte per l’edilizia, la mobilità, l’energia, lo spazio e la difesa [1]. Nel comparto automotive la redditività media dei fornitori europei è scesa dal 7,4% del 2017 al 5% del 2023, e tra il 2024 e il 2025 sono stati annunciati oltre centomila tagli occupazionali [1]. Nella manifattura di batterie e di componenti fotovoltaici, inclusi gli inverter, la Cina controlla oltre l’80% della capacità produttiva mondiale [1].
Questi dati compongono la diagnosi alla base dell’Industrial Accelerator Act, la proposta di regolamento che la Commissione europea ha presentato il 4 marzo 2026 come COM(2026) 100 final, dando seguito al Clean Industrial Deal di febbraio 2025 e riprendendo l’analisi del rapporto Draghi sulla competitività europea riguardo alla vulnerabilità delle catene di fornitura strategiche [1], [2]. La proposta individua tre cause del problema: la vulnerabilità delle catene di fornitura e la dipendenza da paesi terzi in alcuni settori chiave, l’assenza di mercati di sbocco sufficienti per i prodotti industriali europei a basso contenuto di carbonio, e la mancata diffusione su scala delle tecnologie di decarbonizzazione industriale a causa di procedure autorizzative lente e frammentate tra Stati membri [1].
La valutazione d’impatto che accompagna la proposta ha avuto un percorso interno non lineare: il Comitato per il controllo normativo della Commissione ha espresso un parere negativo il 26 settembre 2025, chiedendo di rafforzare l’analisi dei costi e dei benefici e la base probatoria sui driver del problema; solo dopo una revisione il comitato ha dato un parere positivo, seppure con riserve, il 20 novembre 2025 [3].
2 L’obiettivo e la struttura del regolamento
Il testo fissa un obiettivo quantitativo esplicito: portare la quota di manifattura sul PIL dell’Unione al 20% entro il 2035 [1]. Attorno a questo obiettivo, il regolamento organizza sei capitoli — disposizioni generali, condizioni abilitanti per permitting e decarbonizzazione, rafforzamento delle catene di valore strategiche, controllo degli investimenti diretti esteri, aree di accelerazione manifatturiera, disposizioni finali — che si traducono in quattro strumenti operativi principali.
L’entrata in vigore è prevista il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione, ma l’applicazione delle diverse misure è scaglionata nel tempo: l’autorità nazionale competente per il controllo degli investimenti esteri va designata entro un mese, il permitting semplificato diventa applicabile dopo un anno, mentre i requisiti di contenuto europeo per acciaio, cemento e alluminio negli appalti pubblici si applicano solo alle procedure avviate a partire dal 1° gennaio 2029 [1], [4].
3 I quattro pilastri operativi
3.1 Contenuto europeo e basso contenuto di carbonio in appalti e schemi di sostegno
Per le industrie ad alta intensità energetica, il regolamento fissa soglie minime differenziate per prodotto. L’acciaio destinato a edilizia, infrastrutture e veicoli per uso civile deve essere per almeno il 25% del volume a basso contenuto di carbonio, senza però un requisito di origine unionale. Il calcestruzzo e la malta, incluso il clinker e il cemento utilizzati per produrli, devono essere per almeno il 5% del volume sia a basso contenuto di carbonio sia di origine unionale. L’alluminio deve rispettare la stessa soglia del 25% richiesta per l’acciaio, ma cumulando entrambi i requisiti di basso contenuto di carbonio e di origine unionale [4]. La scelta di escludere l’acciaio dal requisito di origine non è un’omissione: la protezione della produzione siderurgica europea dalla concorrenza estera è demandata a uno strumento distinto di difesa commerciale contro la sovraccapacità produttiva globale, proposto separatamente dalla Commissione [1].
Per i veicoli elettrici acquistati tramite appalto pubblico, il regolamento richiede l’assemblaggio all’interno dell’Unione, una quota di almeno il 70% del prezzo dei componenti — esclusa la batteria — di origine unionale, e per la batteria di trazione almeno tre componenti principali, tra cui le celle, di origine unionale. Tre anni dopo l’entrata in vigore, questi requisiti si irrigidiscono: la batteria dovrà contenere almeno cinque componenti principali di origine unionale, incluso il materiale attivo del catodo e il sistema di gestione della batteria, mentre almeno la metà del valore dei componenti del sistema di propulsione elettrica e dei principali sistemi elettronici dovrà essere di origine unionale [4]. Sono previste deroghe per i veicoli elettrici di piccola cilindrata e una flessibilità di conformità aggregata su base annua per i costruttori.
3.2 Controllo degli investimenti diretti esteri
Gli investimenti diretti esteri superiori a 100 milioni di euro, provenienti da paesi che detengono almeno il 40% della capacità produttiva mondiale in un settore strategico emergente — batterie, veicoli elettrici, fotovoltaico, estrazione e lavorazione di materie prime critiche — sono sottoposti a un regime di condizionalità che si affianca, senza sostituirlo, al regolamento generale sullo screening degli investimenti esteri già in vigore nell’Unione [1]. L’investimento non può essere realizzato senza l’approvazione di un’autorità nazionale designata a questo scopo, entro un mese dall’entrata in vigore del regolamento. Le condizioni includono un tetto massimo del 49% alla quota di proprietà o ai diritti di voto dell’investitore estero, la concessione di licenze su proprietà intellettuale e know-how, un impegno di spesa in ricerca e sviluppo pari ad almeno l’1% del fatturato lordo annuo, e un impegno di approvvigionamento di almeno il 30% degli input dall’Unione; a queste si aggiunge, come requisito sempre obbligatorio e non alternativo agli altri, una quota di almeno il 50% di lavoratori impiegati nell’Unione [1].
3.3 Aree di accelerazione della manifattura industriale
Ogni Stato membro deve designare entro dodici mesi dall’entrata in vigore almeno un’area dedicata all’accelerazione della manifattura, riservata alle industrie ad alta intensità energetica — carta, coke e prodotti petroliferi raffinati, prodotti chimici, gomma e materie plastiche, minerali non metallici, metalli di base —, all’industria automotive e alle tecnologie a zero emissioni nette [4]. All’interno di queste aree i progetti ricevono un permesso aggregato di base e sono automaticamente qualificati come progetti strategici ai fini della normativa sulla velocizzazione delle valutazioni ambientali, con priorità per i siti industriali dismessi e l’esclusione dei siti appartenenti alla rete Natura 2000 [1].
3.4 Permitting accelerato
Il regolamento istituisce in ogni Stato membro uno sportello unico digitale di accesso, basato sull’infrastruttura dei portafogli digitali per le imprese già prevista da un’altra iniziativa della Commissione, e una procedura di autorizzazione unificata con un termine di 45 giorni per la verifica di completezza della domanda, estendibile di ulteriori 30 giorni in caso di richiesta di integrazioni [1]. Le disposizioni sul permitting diventano applicabili un anno dopo l’entrata in vigore del regolamento.
4 Il costo amministrativo per l’Unione
Nonostante l’ambizione dichiarata, l’impronta finanziaria diretta a carico del bilancio dell’Unione è contenuta: il costo amministrativo complessivo stimato per il periodo 2021-2034 è di circa 8,3 milioni di euro, quasi interamente riconducibile a sei unità di personale ridistribuite all’interno della direzione generale competente, senza la creazione di una nuova agenzia e senza un nuovo capitolo di spesa nel bilancio dell’Unione, essendo l’onere finanziato per intero attraverso la riallocazione di fondi già esistenti [3]. L’onere sostanziale di adeguamento ricade quindi sugli Stati membri, chiamati a istituire le autorità nazionali di controllo e le aree di accelerazione, e sugli operatori economici soggetti ai nuovi requisiti.
5 Il negoziato tra Consiglio e Parlamento europeo
Dopo la presentazione, la proposta è stata trasmessa a Parlamento europeo e Consiglio per il negoziato legislativo ordinario. In Parlamento la responsabilità del dossier è condivisa tra tre relatori: Pierre Jouvet per la commissione Mercato interno, Christophe Grudler per la commissione Industria, ricerca ed energia, entrambi del gruppo Socialisti e Democratici e Renew Europe rispettivamente, e Anna Cavazzini per la commissione Commercio internazionale, del gruppo dei Verdi [5]. Secondo le prassi consolidate per regolamenti di questa complessità, l’adozione finale non è attesa prima della metà o della fine del 2027, un orizzonte più lungo del target di “accordo entro fine 2026” indicato nella roadmap istituzionale che colloca l’Industrial Accelerator Act tra le priorità del mercato unico.
Il 28 maggio 2026 i ministri dell’industria degli Stati membri hanno tenuto in sede di Consiglio Competitività il primo dibattito politico sulla proposta, concentrato in particolare sul grado di apertura da dare al criterio di preferenza europea negli appalti pubblici [6]. Dal dibattito emerge una frattura tra due gruppi di Stati membri. Francia, Grecia e Spagna sostengono un criterio di preferenza europea rigoroso e circoscritto, che non estenda i vantaggi del contenuto “Made in EU” a un numero eccessivo di paesi terzi; i ministri francesi dell’industria e delle finanze, Sébastien Martin e Roland Lescure, giudicano peraltro il testo attuale insufficiente e intendono rafforzarlo nel corso del negoziato [5]. Germania, Lussemburgo e Svezia promuovono invece un modello alternativo, indicato come “Made with EU”, che aprirebbe gli interventi pubblici coperti dal regolamento anche a paesi partner con cui l’Unione ha accordi commerciali o considerati affidabili, per contenere i costi e i rischi di approvvigionamento mantenendo al tempo stesso le alleanze commerciali esistenti; il Belgio, pur non schierandosi nettamente, sottolinea l’importanza della reciprocità nei meccanismi di equivalenza con i paesi terzi. L’Italia si colloca su un approccio mirato, limitato a un numero circoscritto di settori, mentre i Paesi Bassi mettono in guardia contro la trasformazione di uno strumento di politica industriale in uno strumento di sicurezza economica, chiedendo di ridimensionare i riferimenti a quest’ultima nel testo [6].
Anche all’interno del Parlamento europeo le posizioni non sono allineate. Nel gruppo dei Verdi, l’eurodeputata Saskia Bricmont ha criticato la nozione di “Made in Europe” contenuta nella proposta come già indebolita, poiché prodotti provenienti da Stati Uniti, Vietnam e Taiwan riceverebbero gli stessi vantaggi riservati alla produzione europea. Nel Partito popolare europeo le posizioni sono divise: l’eurodeputato spagnolo Raúl De La Hoz Quintano ha definito la proposta un passo importante per il futuro industriale europeo, mentre il portavoce del gruppo sul dossier, Christian Ehler, pur riconoscendone l’importanza, ha avvertito che una politica economica di stampo protezionistico non risolve i problemi strutturali dell’industria europea [5].
Tra le associazioni di categoria, l’associazione europea dei produttori di acciaio accoglie con favore l’introduzione di mercati pilota per l’acciaio a basso contenuto di carbonio, ma segnala che il segnale di domanda resta limitato dal momento che la proposta non impone una produzione europea del prodotto. La rete delle camere di commercio europee indica nei tempi delle procedure autorizzative il principale ostacolo percepito dalle imprese e chiede chiarimenti sugli oneri amministrativi che il criterio di preferenza europea comporterebbe per le piccole e medie imprese negli appalti. La confederazione delle imprese europee valuta positivamente l’iniziativa nel complesso, ma segnala una possibile sovrapposizione problematica tra le nuove norme sugli investimenti esteri e il regime di screening già esistente. La Confederazione europea dei sindacati chiede che gli appalti pubblici coperti dal regolamento siano condizionati alla creazione di posti di lavoro di qualità e al rispetto degli standard sociali [5].
6 Il dibattito tra eccesso di protezionismo e insufficienza di ambizione
Al di fuori delle istituzioni, la proposta ha suscitato un dibattito polarizzato tra chi la giudica troppo protezionista e chi, all’opposto, la considera troppo debole.
Un’analisi del think tank Bruegel condivide l’obiettivo dichiarato di rafforzare la sicurezza economica dell’Unione, ma ne contesta la proporzionalità e la base probatoria [7]. Gli autori considerano il target del 20% di quota manifatturiera privo di un fondamento economico solido, osservando che un obiettivo identico era già stato proposto nel 2012 senza successo e che va in controtendenza rispetto all’evoluzione naturale delle economie avanzate verso i servizi. Le regole di contenuto europeo vengono giudicate a rischio di ritardare la decarbonizzazione e di aumentare i costi per imprese e consumatori, oltre a esporre l’Unione a un concreto rischio di contenzioso presso l’Organizzazione mondiale del commercio, in particolare rispetto al principio di trattamento nazionale dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio, verso i paesi che non hanno un accordo di libero scambio con l’Unione. Gli autori sottolineano come un caso di applicazione dei soli criteri di sostenibilità già previsti dal regolamento sull’industria a zero emissioni nette, senza requisiti di origine, abbia permesso alla Francia di raggiungere obiettivi di riduzione delle dipendenze strategiche senza esporsi a violazioni delle regole commerciali internazionali. Anche il regime sugli investimenti esteri viene considerato eccessivamente restrittivo: la Corea del Sud controlla circa il 75% della capacità operativa di produzione di batterie nell’Unione e la Cina sta costruendo circa i due terzi dei nuovi impianti, per cui ostacolare questi investimenti rischierebbe di contraddire lo stesso obiettivo di industrializzazione che il regolamento dichiara di perseguire. La raccomandazione centrale del brief è di sostituire i requisiti di origine con i criteri di sostenibilità e resilienza già collaudati nel regolamento sull’industria a zero emissioni nette, che risultano compatibili con le regole commerciali internazionali e non escludono i partner con cui l’Unione ha accordi di libero scambio.
Una posizione diametralmente opposta viene dalla Confederazione europea dei sindacati. In un intervento pubblicato a luglio 2026, il segretario confederale Ludovic Voet sostiene che l’Industrial Accelerator Act sia troppo debole, non troppo protezionista [8]. L’argomento centrale è che lo strumento copre solo il 15% della produzione manifatturiera dell’Unione e agisce esclusivamente attraverso la leva degli appalti pubblici, che rappresentano il 14% del prodotto interno lordo europeo: un perimetro di intervento strutturalmente limitato, non eccessivo. Il vantaggio competitivo di Cina e Corea del Sud nei settori tecnologici, secondo questa lettura, non è il risultato di un ordine di mercato naturale ma di sussidi e strategie industriali di Stato, per cui una risposta europea altrettanto interventista rappresenta una simmetria necessaria e non un’anomalia protezionistica. Sul costo dei pannelli solari europei, superiore del 14,5% rispetto ai modelli cinesi lungo l’intero ciclo di vita, l’intervento sostiene che quel margine di prezzo finanzi resilienza delle catene di fornitura e occupazione, e vada quindi considerato un costo esplicito e giustificato piuttosto che una distorsione di mercato. Viene inoltre richiamato il dato sulla riduzione degli investimenti delle maggiori società europee, scesi dal 18,9% al 7,4% dei profitti lordi tra il 2000 e il 2024, come segnale di capitale privato inattivo che giustificherebbe un intervento pubblico più incisivo, non più contenuto. La proposta conclusiva è di estendere, non ridurre, l’ambito del regolamento a settori come il digitale, il farmaceutico e il ferroviario, accompagnando l’estensione con condizionalità esplicite sui diritti dei lavoratori.
Le due letture non sono conciliabili sul piano degli strumenti proposti, ma condividono la premessa che l’attuale equilibrio tra decarbonizzazione a basso costo, competitività dei prezzi e riduzione delle dipendenze strategiche resti irrisolto nel testo presentato dalla Commissione. La stessa tensione attraversa il negoziato in Consiglio, dove il gruppo di Stati membri che spinge per una preferenza europea più stringente e quello che promuove un modello aperto ai partner commerciali replicano, a livello intergovernativo, la medesima frattura di fondo.
Trasparenza sull’uso dell’intelligenza artificiale
L’uso di strumenti di intelligenza artificiale generativa è dichiarato esplicitamente in quanto parte del processo di lavoro seguito nella redazione del presente documento. Tali strumenti sono stati impiegati a supporto della lettura, della sintesi, della riorganizzazione argomentativa e della revisione testuale, sempre nell’ambito di un processo pienamente controllato dall’autore.
La responsabilità per le fonti utilizzate, le analisi condotte, le verifiche effettuate, le interpretazioni proposte e le conclusioni formulate resta interamente in capo all’autore.
L’intelligenza artificiale è stata utilizzata come ambiente di supporto cognitivo ed editoriale, non come fonte primaria, autore autonomo o sostituto del giudizio critico.